居高信息公開專題---過程性信息并非絕對不能公開

作者｜袁輝根（陜西省高級人民法院） 袁輝（西安市未央?yún)^(qū)人民法院）

原載｜《人民司法（案例）》2015年第2期

   [案情]

　 原告李某某等26人系某市潘家村居民，曾向某市政府申請公開并獲取了市政發(fā)[2012]102號《某市人民政府關(guān)于潘家村城中村改造行政裁決有關(guān)問題的批復(fù)》（以下簡稱102號《批復(fù)》）。該批復(fù)的主要內(nèi)容為：經(jīng)2012年10月30日市政府專題會議研究，同意市法制字[2012]25號《某市人民政府法制辦公室關(guān)于潘家村拆遷行政裁決相關(guān)問題的報告》（以下簡稱25號《報告》），將《某市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償管理辦法》實(shí)施前已核發(fā)房屋拆遷許可證項(xiàng)目遺留問題，繼續(xù)由市征收辦負(fù)責(zé)處理。

　 2013年7月23日，原告向某市政府申請公開25號《報告》的內(nèi)容。某市政府法制辦于2013年8月2日進(jìn)行了答復(fù)，認(rèn)為原告所申請公開的信息對外不產(chǎn)生法律效力，不屬于政府信息公開范圍。原告不服，認(rèn)為某市房屋征收辦依據(jù)102號《批復(fù)》對其作出了拆遷安置裁決，不公開25號《報告》的內(nèi)容，使其無法知曉裁決的依據(jù)與合法性，因此提起訴訟。被告答辯認(rèn)為，25號《報告》系市法制辦就潘家村拆遷行政裁決相關(guān)問題向市政府呈報的內(nèi)部意見和建議，屬于《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）所規(guī)定的過程性信息，不應(yīng)公開。

　 法院經(jīng)審理認(rèn)為：《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府申請獲取相關(guān)政府信息。原告李某某等26人的房屋位于潘家村，屬于城中村改造范圍，25號《報告》涉及的潘家村拆遷行政裁決相關(guān)問題與原告自身生活密切相關(guān)，故原告申請獲取該報告符合上述法律規(guī)定。《意見》第二條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！痹嫣岢鲂畔⒐_申請時，某市政府已在該報告的基礎(chǔ)上作出了批復(fù)。據(jù)此，可認(rèn)定該報告已經(jīng)作為批復(fù)的依據(jù)，屬于“過程已成既往”，并非“處于討論、研究或者審查中”的過程性文件。《陜西省政府信息公開規(guī)定》第十一條規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以向公開人申請公開本規(guī)定第八條以外的其他政府信息，公開人應(yīng)當(dāng)按照申請公開。法律、法規(guī)、規(guī)章以及本規(guī)定禁止公開的內(nèi)容除外?！?5號《報告》不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章禁止公開的內(nèi)容，某市政府應(yīng)予公開。

　 [評析]

　 行政行為不僅體現(xiàn)為最終的結(jié)果，也是一個動態(tài)的過程。如何規(guī)范行政行為的程序與過程，是一個行政法的重要課題。從政府信息公開的角度而言，僅僅公開對外產(chǎn)生法律效力的行政結(jié)果，而對于行政過程則不予公開，也容易阻礙行政相對人有效參與行政程序，并難以對行政結(jié)果產(chǎn)生理解與認(rèn)同，社會公眾對于行政行為的事中監(jiān)督也難以保障。但是，行政過程中所形成的信息可能并不成熟，公開過程性信息有時也會影響到議事的中立與充分，因此，如何對待過程性信息的公開問題，是政府信息公開領(lǐng)域的一個重要問題。我國目前關(guān)于政府信息公開的全國性立法《條例》對此沒有作出相應(yīng)規(guī)定，但是，在國務(wù)院辦公廳對于《條例》進(jìn)行解釋的《意見》中，其第二條第二款作出了相關(guān)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！睂τ谠摽钜?guī)定如何理解與適用，司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何對待政府過程性信息的公開，是亟需統(tǒng)一認(rèn)識的問題。

　 一、政府過程性信息并非絕對不能公開

　 對于《意見》的上述規(guī)定，實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)解釋為過程性信息一律不予公開。這是不符合《條例》以及該《意見》精神的，也不符合政府信息公開的基本原理?！稐l例》規(guī)定了政府信息公開的兩種方式，一是主動公開，一是依申請公開。對于依申請公開信息的，并沒有明確的限制范圍，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或者公開可能影響公共安全、社會安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的，一般都應(yīng)予以公開。按照政府信息公開制度創(chuàng)設(shè)的目的，應(yīng)是以公開為原則，以不公開為例外?！兑庖姟肥菍τ凇稐l例》進(jìn)行解釋的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)符合條例的目的和宗旨，并依照條例的有關(guān)要求進(jìn)行理解。《意見》規(guī)定過程性信息一般不屬于應(yīng)公開的政府信息，是對不予公開信息的擴(kuò)張解釋，應(yīng)根據(jù)《條例》精神作嚴(yán)格解釋，避免過度擴(kuò)張不予公開信息的范圍，影響信息公開原則的踐行。從文義解釋而論，《意見》規(guī)定“處于討論、研究或者審查中的過程性信息”，“一般不屬于應(yīng)公開的信息”。應(yīng)是指行政程序正在進(jìn)行過程中，行政程序尚未終結(jié)時，一般不應(yīng)公開正在討論、研究或者審查的信息，而在行政程序終結(jié)之后，過去在討論、研究或者審查過程中形成的過程性信息已經(jīng)固化，成為行政結(jié)果作出的依據(jù)與素材，即使公開也不會對行政結(jié)果的作出再產(chǎn)生不良影響，則不能完全排除在公開范圍之外。此外，按其用詞，雖然此類信息一般不屬于應(yīng)公開的信息，但是如果公開相關(guān)信息有利于促進(jìn)公眾參與、保障程序公正并有利于改進(jìn)行政結(jié)果作出的，并不排除公開的可能。有時，甚至需要行政機(jī)關(guān)主動公開，例如《條例》第九條第（一）、（二）項(xiàng)規(guī)定，涉及公民、法人、其他組織切身利益或者需要社會公眾廣泛知曉或參與的政府信息，應(yīng)當(dāng)主動公開。一部分過程性信息，雖然尚處于討論、研究或?qū)彶橹校袝r也需要利害關(guān)系人積極參與甚至社會公眾廣泛參與，例如聽證或者征求意見等，則勢必要求政府主動公開相關(guān)信息?？梢姡J(rèn)為過程性信息一律不得公開，是不符合我國行政法以及信息公開相關(guān)規(guī)定的。本案中，25號《報告》與申請人具有密切的利害關(guān)系，且市政府對于該報告已經(jīng)作出批復(fù)，即使公開也不會對批復(fù)的作出產(chǎn)生不良影響，相反，公開該報告對于申請人而言，更容易使其了解行政裁決主體的合法性，有利于保障申請人的知情權(quán)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)告知義務(wù)的履行，同時促使政府行為更加符合程序公正的要求。因此，公開是適當(dāng)?shù)摹?/span>

　 二、政府過程性信息公開的法理依據(jù)及其適用

　 （一）行政公開原則的要求

　 行政公開原則是廣泛應(yīng)用于我國行政法領(lǐng)域的一項(xiàng)原則。行政公開原則要求行政程序公開，保證行政相對人能夠知曉并充分參與程序。行政相對人有權(quán)知曉行政行為作出的主體、程序與標(biāo)準(zhǔn)，行政相對人對于行政主體、行政程序以及行政行為的依據(jù)產(chǎn)生疑問的，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)給予解釋與說明，并在職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助相對人知曉相關(guān)信息。行政公開原則必然要求保障行政相對人在具體的行政案例中的知情權(quán)，從而使得相對人能夠有效行使舉證、辯論、聽證等權(quán)利。因此，行政公開原則本身是政府信息公開的一個重要方面。尤其是就過程性信息而言，由于涉及行政程序中信息的公開，對于行政相對人參與行政程序、了解相關(guān)程序事項(xiàng)等，具有十分重要的意義。因此，行政公開原則與過程性信息的公開往往具有十分密切的關(guān)系。就本案而言，申請人因?qū)π姓脹Q的主體等程序事項(xiàng)產(chǎn)生疑問，以政府信息公開為依據(jù)申請公開市政府批復(fù)與市政府法制辦報告，實(shí)際上是為了了解行政裁決程序中的相關(guān)事項(xiàng)，通過獲知相關(guān)過程性信息，保證行政裁決程序的合法公正，反映了行政公開原則的相關(guān)要求。

　 （二）政府信息公開的內(nèi)在要求

　 《條例》第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，制定本條例?！闭畔⒐_不僅是政務(wù)公開的要求，更是公民獲知政府信息、監(jiān)督政府依法行政的要求。信息公開已經(jīng)成為政府的一項(xiàng)基本義務(wù)。從政府可以裁量公開范圍的政務(wù)公開階段進(jìn)入到義務(wù)性公開階段，公民可以通過法律途徑監(jiān)督政府依法公開相關(guān)信息，從而保證行政程序的透明性，促進(jìn)公民對于行政程序的參與。過程性信息的公開與提高政府工作的透明度具有密切關(guān)系。如果僅對行政結(jié)果進(jìn)行公開，而不能對過程性信息進(jìn)行公開，公民就有可能難以判斷行政行為是否合法公正，也難以對行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督與糾正，公民在受到行政行為侵害時也難以獲得有效救濟(jì)，提高政府工作透明度、建設(shè)陽光政府的目的就會受到阻礙。因此，《條例》中沒有將過程性信息籠統(tǒng)地排除在政府信息公開范圍之外。實(shí)際上，按照《條例》的有關(guān)規(guī)定，如果公開過程性信息，可能涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，或者可能影響公共安全、社會安全、經(jīng)濟(jì)安全以及社會穩(wěn)定的，就不應(yīng)公開，這就對于過程性信息的公開范圍進(jìn)行了一定的規(guī)范與限制。部分過程性信息的公開，可能影響到議事的正常進(jìn)行，或者有可能使參與議事人招致打擊報復(fù)，甚至?xí)固囟ㄈ双@得不當(dāng)利益、產(chǎn)生特殊損害的，就可以以保守國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或者維護(hù)公共安全、社會安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定為由排除公開。相反，如果過程性信息的公開，不會產(chǎn)生相關(guān)的消極影響，從提高政府工作透明度、保障申請人知情權(quán)要求的角度而言，就有公開的必要?！兑庖姟芬彩菍⒄谘芯?、討論以及審查中的過程性信息排除在公開范圍之外，從而避免過程性信息的公開影響正常的研究、討論以及審查，但是，如果過程性信息的公開不至于影響正常的研究、討論以及審查過程，也不會產(chǎn)生違反《條例》禁止性規(guī)定的情況，則沒有不予公開的理由，否則就不能充分地貫徹信息公開的原則要求。本案中申請人申請公開的25號《報告》，并不涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，公開該信息也不會影響社會穩(wěn)定與安全，且由于研究、討論、審查的過程已經(jīng)結(jié)束，對于行政過程并無妨礙，因此，并無適用上述《意見》規(guī)定的余地。

　 三、政府過程性信息公開的限度

　 （一）政府過程性信息公開的實(shí)體限制及其司法審查

　 關(guān)于政府過程性信息公開的實(shí)體限制，國外立法例已經(jīng)有了不少類型化的規(guī)定，例如美國信息公開法規(guī)定，為執(zhí)法的目的而收集的資料，如公開會暴露秘密信息來源、危及個人的生命或人身安全，或者會剝奪個人獲得公平審查的權(quán)利的，該信息不予公開。日本信息公開法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者相互之間審議、討論或者協(xié)商的信息，如公開會損害率直地交換意見、影響中立的意思決定、會在國民中造成混亂，或者會使特定人得到不當(dāng)利益或者使特定人受到不利影響，不予公開。[1]我國《條例》通過對于政府信息公開的基本限制，可以達(dá)到限制過程性信息公開實(shí)體限度的目的，但由于缺乏類型化的建構(gòu)，可能出現(xiàn)理解上的混亂，尤其是對于并不涉密，且公開不致影響安全與穩(wěn)定的過程性信息，能否以其可能影響行政議事的中立或者可能影響特定人利益等理由而不予公開，則有待進(jìn)一步明確。從不得拒絕審判的原則而言，雖然立法缺乏規(guī)范，但是法院仍需面對此類糾紛，且需確定相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)與裁判規(guī)范。筆者認(rèn)為，政府信息公開以公開為原則，凡是不屬于禁止公開范圍的信息，均有予以公開之理據(jù)，而對于不予公開的信息，則必須提供相應(yīng)的依據(jù)。目前而言，國務(wù)院辦公廳上述《意見》中的規(guī)定，筆者認(rèn)為可做如下解釋：對于過程性信息的公開可能影響議事中立或者特定人利益的，可以納入上述《意見》規(guī)定的一般不予公開的過程性信息范疇，而對于缺乏正當(dāng)?shù)牟挥韫_理由的過程性信息，則不宜涵蓋在上述《意見》規(guī)定的指涉范圍之內(nèi)，而應(yīng)準(zhǔn)許予以公開。這是司法衡平原則的應(yīng)有之義，也體現(xiàn)了《意見》權(quán)衡行政需要與信息公開雙重價值的內(nèi)在精神。

　 （二）政府過程性信息公開的程序限度及其司法審查

　 信息公開尤其是過程性信息的公開體現(xiàn)了行政民主化不斷擴(kuò)張的進(jìn)程，但是，行政活動本身具有一定的專業(yè)性與程序性，政府過程性信息的公開如果過于頻繁與瑣碎，則有可能導(dǎo)致政府行政成本的大量增長，出現(xiàn)行政資源供不應(yīng)需的矛盾，且可能因程序過于繁雜而影響程序的整體推進(jìn)，降低行政效能。本來有限的人力投入到大量并無必要的信息公開訴求中，會使得真正需要獲取信息的公民或組織難以迅速獲取相關(guān)信息，違反信息公開制度之基本目的。過程性信息反映了各類行政行為的決策過程，不但信息量極大且許多信息與公民個人或組織并無實(shí)質(zhì)性利害關(guān)系，申請人申請公開過程性信息應(yīng)有相對確定之范圍與指向，如只是籠統(tǒng)地申請獲取有關(guān)行政行為的所有過程性信息，則應(yīng)有進(jìn)一步明確之必要，從而避免公開不必要的信息內(nèi)容，減輕行政負(fù)擔(dān)，提高信息公開效能。此外，對于政府過程性信息的公開是否會對行政議事中立等行政需要產(chǎn)生干擾與妨礙，應(yīng)有適格的主體以及程序予以審查。一般而言，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)本身對此具有一定的自由裁量權(quán)，也即作出行政行為的行政機(jī)關(guān)有權(quán)就過程性信息的公開是否會對行政行為的作出產(chǎn)生不當(dāng)妨礙或者對行政秩序造成干擾進(jìn)行判斷，并據(jù)此作出是否予以公開的決定。但是，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)本身與過程性信息的公開往往具有一定的利害關(guān)系，因此由其自行判斷，有自為法官之嫌，難以形成有效監(jiān)督。鑒于此，一方面可以要求行政機(jī)關(guān)對于不公開過程性信息的決定提供合理的令人信服的理由；另一方面任何此類決定應(yīng)當(dāng)接受司法的有效審查，司法機(jī)關(guān)在尊重行政自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，對于過程性信息的公開并無顯著影響行政行為正常進(jìn)行情形的，應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)公開相關(guān)信息。